- Pergeseran Fungsi Parlemen Indonesia dan implikasinya terhadap Kegiatan legislasi
Memang benar bahwa meskipun dikatakan pemegang kekuasaan membentuk UU itu dipindahkan ke DPR, tetapi ada juga yang berpendapat bahwa proses pembuatan UU itu tetap dilakukan bersama-sama antara Presiden dengan DPR. Lagi pula, meskipun UU ditetapkan oleh DPR, kekuassan yang mengesahkan menurut ketentuan Perubahan Pertama UUD tetap berada di tangan Presiden. Apakah perbedaan antara kekuasaan yang menetapkan dengan kekuasaan yang mengesahkan itu bersifat bertentangan? Menurut saya, tidak ada pertentangan dan tidak ada tumpang tindih di antara kedudukan DPR dan Presiden dalam hal ini. Kekuasaan legislatif tetap berada di tangan DPR, namun pengesahan formal produk UU itu dilakukan oleh Presiden. Hal ini justru menunjukkan adanya perimbangan kekuasaan diantara keduanya, yaitu hak Presiden untuk memveto suatu UU yang sudah ditetapkan oleh DPR. Untuk menegaskan hal inilah maka dalam Perubahan Kedua ketentuan Pasal 20 itu ditambah dengan ayat (5) yang memberikan waktu 30 hari bagi Presiden untuk mengesahkan UU itu. Jika dalam batas waktu itu tidak disahkan, maka RUU tersebut dianggap berlaku menjadi UU. Proses pembuatan UU itu dilakukan bersama-sama dalam arti pada tahap pembahasan di DPR, pihak pemerintah sudah terlibat intensif. Akan tetapi, dapat terjadi, bahwa suara partai pemerintah di DPR dikalahkan oleh suara oposisi. Dalam hal ini, maka Presiden dapat menggunakan hak vetonya untuk tidak mengesahkan UU yang sudah disetujui oleh DPR tersebut seperti juga dipraktekkan di Amerika Serikat.
Hanya saja, memang masih perlu diatur agar penggunaan hak veto Presiden ini dibatasi. Jangan sampai nanti, setiap UU yang dibuat oleh DPR selalu dapat digagalkan dengan mudah oleh Presiden dengan menggunakan hak vetonya. Apabila misalnya parlemen kita bersifat bikameral nantinya disetujui terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan atau Utusan Daerah, maka dapat saja terjadi bahwa suatu Undang-Undang, setelah disetujui oleh DPR, dimajukan untuk mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Daerah. Dalam hal demikian ini, maka veto Presiden dapat dinyatakan tidak berlaku, karena Rancangan UU tersebut sudah disetujui oleh dua lembaga tinggi negara setingkat Presiden. Tugas administratif Presiden tinggal hanya mengundangkan UU sebagaimana mestinya. Namun dalam sistem parlemen unikameral seperti yang sekarang berlaku, mekanisme pembatasan terhadap hak veto Presiden itu masih harus dikaji lebih lanjut cara membatasinya. Misalnya, dapat saja dipertimbangkan pengaturan sebagai berikut. Jika suatu rancangan UU telah disetujui oleh lebih dari 2/3 anggota DPR, maka hak veto Presiden tidak dapat diberlakukan. Demi kepentingan hukum, Presiden harus mengsahkan UU itu sebagaimana mestinya. Akan tetapi, jika suatu UU itu hanya mendapat persetujuan suara di bawah jumlah 2/3 anggota DPR, maka Presiden dapat diberikan hak untuk menerapkan hak vetonya dengan cara tidak mengesahkan UU tersebut. Dengan demikian, pergeseran kekuasaan membentuk UU dari Presiden ke DPR sungguh-sungguh mencerminkan terjadinya pergeseran terhadap kedudukan DPR yang secara substantif menjadi lembaga pemegang kekuasaan legislatif. Sedangkan Presiden, meskipun tetap diberikan hak inisiatif di bidang legislasi, hal itu tetap tidak menempatkan Presiden sebagai pemegang kekuasaan utama di bidang ini. Hal ini jelas berbeda dari sistem yang dianut selama ini, dimana antara fungsi legislatif dan eksekutif tidak dipisahkan secara tegas dan malah bersifat tumpang tindih. Perubahan ini sekaligus memastikan pula bahwa UUD 1945 dengan sungguh-sungguh menerapkan sistem pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif, karena berdasarkan ketentuan yang lamapun kekuasaan judikatif memang dinyatakan bebas dari pengaruh pemerintah.
Perkembangan pemikiran dan praktek penyelenggaraan fungsi legislatif ini sebenarnya dapat dibahas tersendiri mengingat di berbagai negara di dunia dewasa ini, fungsi legislatif parlemen itu memang cenderung makin dianggap tidaklah lebih penting dibandingkan dengan fungsi kontrol atau pengawasan politik terhadap pemerintah. Fungsi pembuatan undang-undang itu bahkan mulai cenderung dianggap sebagai fungsi teknis dibandingkan dengan fungsi pengawasan yang bersifat politis6. Akan tetapi, rakyat Indonesia sudah menjatuhkan pilihan bahwa di masa depan kita akan menganut ajaran pemisahan yang tegas di antara ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif. Karena itu, fungsi pembuatan undang-undang itu dipertegas sebagai kekuasaan DPR, bukan lagi kekuasaan Presiden. Masalahnya kemudian yang perlu mendapat perhatian adalah bahwa pergeseran kekuasaan legislatif dari Presiden ke DPR itu tentunya mengandung implikasi yang mendasar terhadap proses pembentukan peraturan perundang-undangan dan terhadap institusi atau pejabat yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan itu sendiri.
Dalam sistem yang lama dimana dinyatakan bahwa Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR, maka kekuasaan Presiden dan termasuk para pembantunya serta para pejabat pemerintahan seperti Direktur Jenderal Departemen sampai pejabat yang lebih rendah juga mempunyai kewenangan untuk mengeluarkan peraturan pada tingkat pelaksanaan di bidangnya masing-masing. Peraturan pelaksanaan ini makin rendah tingkatannya makin teknis pula sifatnya. Akan tetapi, dengan adanya pergeseran sebagaimana disebut di atas, sudah seharusnya ditinjau kembali logika yang memberikan pembenaran terhadap pola pengaturan seperti itu. Para Direktur Jenderal dan Direktur sebagai pejabat tinggi (eselon I atau eselon II) yang tunduk kepada hukum kepegawai-negerian tidak selayaknya diberikan wewenang untuk turut membentuk peraturan perundang-undangan dalam pengertian yang baru. Sesuai tingkatannya, instansi dan pejabat yang berhak membuat peraturan haruslah dibatasi hanya lembaga parlemen bersama-sama dengan pejabat yang memegang kedudukan politik saja, bukan mereka yang memegang kedudukan sebagai pegawai pemerintahan.
Lembaga parlemen yang dimaksud sesuai tingkatannya adalah DPR-Pusat, DPRD propinsi, dan DPRD kabupaten/kota7 yang merupakan badan-badan perwakilan rakyat. Khusus untuk tingkat desa, meskipun tidak terdapat lembaga parlemen sebagaimana mestinya, dibentuk Badan Perwakilan Desa sebagaimana diatur dalam Pasal 94 juncto Pasal 102, 104, dan Pasal 105 UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 105 ayat (3) UU ini menyatakan: “Badan Perwakilan Desa bersama dengan Kepala Desa menetapkan Peraturan Desa. Bentuk hukum peraturan-peraturan tersebut, masing-masing adalah UU di tingkat Pusat, Peraturan Daerah propinsi, Peraturan Daerah kabupaten, Perdaturan Daerah kota8, dan Peraturan Desa, sama-sama merupakan bentuk peraturan yang proses pembentukannya melibatkan peran wakil rakyat dan kepala pemerintahan yang bersangkutan. Untuk melaksanakan peraturan perundangan yang melibatkan peran para wakil rakyat tersebut, maka kepala pemerintahan yang bersangkutan juga perlu diberikan wewenang untuk membuat peraturan-peraturan yang bersifat pelaksanaan. Karena itu, selain UU, Presiden juga berwenang mengeluarkan Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden (Pouvoir Reglementair). Demikian pula, Gubernur, Bupati, Walikota dan Kepala Desa, selain bersama-sama para wakil rakyat membentuk Perda dan Peraturan Desa, juga berwenang mengeluarkan Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati/Walikota, dan Peraturan Kepala Desa sebagai pelaksanaan terhadap peraturan yang lebih tinggi tersebut. Karena banyaknya kebijakan pemerintahan yang perlu dituangkan dalam bentuk peraturan yang bersifat pelaksanaan terhadap peraturan yang lebih tinggi, maka para Pembantu Presiden, yaitu para Menteri atau Pejabat Tinggi yang menduduki jabatan politis setingkat Menteri seperti Gubernur Bank Indonesia, Jaksa Agung, Kepala Kepolisian, dan Panglima Tentara Nasional Indonesia, dapat pula diberikan kewenangan untuk membuat peraturan yang bersifat pelaksanaan tersebut.
Dengan demikian, secara tegas dapat diatur bahwa semua kebijakan yang bersifat mengatur di bidang yang menjadi tugas kementerian tertentu, haruslah dituangkan dalam bentuk Peraturan Menteri atau pejabat setingkat Menteri. Sedangkan Sekretaris Jenderal, Direktur Jenderal dan pejabat yang lebih rendah di tiap-tiap kementerian atau Departemen Pemerintahan tidak berwenang mengatur kepentingan publik. Para pejabat administratif itu pada prinsipnya hanya melaksanakan kebijakan dan peraturan yang ditetapkan oleh Menteri sebagai pemegang tanggungjawab politik di kementerian atau Departemennya. Demikian pula dengan para Kepala Kantor Wilayah Departemen di daerah-daerah tidak diperkenankan membuat peraturan yang mengatur kepentingan publik. Tugas Kepala Kantor Wilayah hanyalah melaksanakan kebijakan dan peraturan-peraturan di tingkat Departemennya. Dalam hal diperlukan pengaturan yang bersifat khusus di daerah, maka ketentuan demikian itu harus dituangkan dalam bentuk Peraturan Daerah atau Peraturan Gubernur.
Selain itu, sebagaimana dikemukakan oleh Hamid Attamimi, Keputusan Presiden yang bersifat pengaturan dapat pula bersifat mandiri dalam arti tidak dimaksudkan melaksanakan Undang-Undang ataupun mengatur hal-hal yang ditunjuk oleh undang-undang untuk diatur lebih oleh Presiden. Jenis Keputusan Presiden demikian itu disebut Hamid Attamimi sebagai Keputusan Presiden yang mendiri. Logika pengaturan yang mandiri oleh Presiden ini, meskipun banyak dipersoalkan di kalangan para ahli hukum, tetapi dapat saja diterima dalam paradigma pemikiran UUD 1945 yang lama, yaitu karena Presidenlah yang ditentukan dalam UUD sebagai pemegang kekuasaan utama dalam pembentukan undang-undang. Akan tetapi, dalam ketentuan yang baru berdasarkan Perubahan Pertama UUD, maka logika yang mungkin dapat dijadikan pertimbangan pembenar terhadap eksisten Keputusan yang mengatur secara mandiri tersebut dengan sendirinya tidak dapat diterima lagi. Pada prinsipnya, Presiden bukan lagi pemegang kekuasaan utama dalam pembentukan UU. Kalaupun Presiden diberi hak untuk mengajukan rancangan undang-undang, hak itu tidak memberikan kedudukan kepadanya sebagai pemegang kekuasaan legislatif, melainkan sekedar memberikan hak kepadanya untuk mengambil inisiatif karena kebutuhan yang sangat dirasakan oleh pihak eksekutif untuk mengatur suatu kebijakan publik yang harus dilayani oleh pemerintah, tetapi pihak DPR sendiri belum siap dengan rancangan dari mereka sendiri. Dalam hal ini, Presiden dapat mengambil prakarsa untuk menyusun rancangan undang-undangan tersebut dan kemudian mengajukannya kepada DPR. Oleh karena tidak boleh ada lagi peraturan-peraturan untuk kepentingan pengaturan kepentingan publik yang dibuat Presiden atau Pemerintah secara mandiri. Semua peraturan di bawah undang-undang hanyalah merupakan pelaksanaan lebih lanjut dari Peraturan Dasar dan Undang-Undang.
Satu-satunya peraturan yang dapat berisi pengaturan yang mandiri hanyalah Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang yang dari segi isinya seharusnya dituangkan dalam bentuk UU, namun dari segi proses pembuatannya ataupun karena adanya faktor eksternal berupa keadaan bahaya atau kegentingan yang memaksa, maka oleh Presiden dapat ditetapkan Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti UU (PERPU) yang bersifat mandiri. Perpu tersebut harus diajukan untuk mendapat persetujuan DPR menjadi UU selambat-lambatnya 1 tahun sejak dikeluarkannya PERPU tersebut, dan apabila tidak disetujui harus dicabut kembali oleh Presiden. Jadi, dalam sistem pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif, Presiden tidak dapat lagi membuat peraturan-peraturan yang bersifat mandiri seperti kedudukan Keputusan Presiden pada masa lalu. Satu-satunya peraturan yang ditetapkan oleh Presiden dengan sifat mandiri adalah Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang seperti dikemukakan di atas. Karena itu, eksistensi Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) ini saya usulkan tetap dipertahankan dengan perubahan fungsi seperti yang dikemukakan di atas.
- Peraturan yang Mengatur dan Keputusan yang bersifat Administratif.
Dengan demikian, yang termasuk dalam pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti sempit itu adalah UUD dan dokumen yang sederajat, Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri dan Pejabat setingkat Menteri. Peraturan Daerah, Peraturan Gubernur, Bupati/Walikota, dan Peraturan Desa serta Peraturan Kepala Desa. Sedangkan bentuk-bentuk putusann lainnya dapat dinamakan Ketetapan atau Keputusan dengan tingkatan yang sederajat dengan peraturan yang terkait. Misalnya, Ketetapan dan Keputusan MPR, meskipun bukan peraturan dalam pengertian yang baru, tetapi tingkatannya sederajat dengan UUD dan Naskah Perubahan UUD yang sama-sama merupakan produk MPR. Keputusan Presiden dapat disetarakan tingkatannya dengan Peraturan Presiden, Keputusan Menteri sederajat dengan Peraturan Menteri, Keputusan Gubernur dengan Peraturan Gubernur, Keputusan Bupati/Walikota dengan Peraturan Bupati/Walikota, dan seterusnya. Mengingat tingkatannya sederajat dengan bentuk-bentuk peraturan yang dikeluarkan oleh pejabat berwenang terkait (ambtsdrager), maka tidak ada salahnya apabila dalam susunan tata urut peraturan perundang-undangan yang baru nanti, bentuk keputusan administratif tersebut juga turut dicantumkan dengan pengertian bahwa putusan-putusan tersebut bersifat administratif (beschikking) dan tidak berisi pengaturan terhadap kepentingan umum (publik). Keputusan-keputusan yang bersifat administratif ini tidak dapat kita kategorikan sebagai peraturan perundang-undangan.
Di luar bentuk-bentuk peraturan yang bersifat mengatur itu, memang ada pula bentuk-bentuk peraturan yang disebut dengan ‘beleidsregels’ (policy rules) atau peraturan kebijakan. Bentuk peraturan kebijakan ini memang dapat juga disebut peraturan, tetapi dasarnya hanya bertumpu pada aspek ‘doelmatigheid’ dalam rangka prinsip ‘freis ermessen’ atau ‘beoordelingsvrijheid’, yaitu prinsip kebebasan bertindak yang diberikan kepada pemerintah untuk mencapai tujuan pemerintahan yang dibenarkan menurut hukum. Berdasarkan prinsip ini, sudah seyogyanya suatu pemerintahan itu diberikan ruang gerak yang cukup untuk berkreatifitas dalam usahanya melaksanakan tugas-tugas pemerintahan, yang tidak selalu atau bahkan tidak mungkin ditentukan secara rinci dalam bentuk peraturan-peraturan yang kaku. Inilah yang pada mulanya menjadi dasar pembenar sehingga muncul Keputusan-Keputusan Presiden yang turut mengatur, meskipun bukan dalam arti ‘regeling’ (public regulation). Akan tetapi, agar kita konsisten dan konsekwen mengikuti sistematika pemisahan kekuasaan legislatif dan eksekutif secara tegas, saya mengusulkan kiranya prinsip ‘freis ermessen’ tersebut di atas tidak digunakan sepanjang menyangkut pembuatan peraturan dalam arti teknis. Prinsip kebebasan bertindak itu cukup diimplementasikan dalam bentuk Instruksi Presiden ataupun Keputusan-Keputusan yang tidak diperlakukan sebagai peraturan.
0 komentar:
Posting Komentar